고도육성 정책의 이해

2009. 7

	고도보존팀

목 차

Ⅰ. 고도육성정책 도입 배경	1

1. 사회적 패러다임의 변화

2. 보존과 개발의 조화 필요성

3. 문화재 보존정책의 변화

Ⅱ. 고도보존법 제정 및 개정방향	3

1. 고도보존법 제정배경과 추진경과

2. 고도보존법 주요내용 및 문제점

3. 고도보존법 개정방향

Ⅲ. 고도보존사업 추진현황 및 향후계획	15

1. 고도보존사업 추진절차 개관

2. 고도보존 기초조사

3. 고도보존계획 수립

4. 지구지정

5. 고도보존사업 시행

6. 향후 추진방향

Ⅰ. 고도육성정책 도입배경

1. 사회적 패러다임의 변화

ㅇ 세계 각국은 국가의 정체성 확립차원에서 역사문화자원 보전사업을 경쟁적으로 추진하고 있음

ㅇ 우리나라도 ’60년대 경제개발계획에 의해 경제적 효율성에 기초한 개발지향적 정책이 주를 이루었으나 ’90년대 후반부터 환경보전 필요성에 대한 인식이 급속히 확산됨. 그 결과 자연환경 및 생태보존부분은 크게 부각되었으나, 역사문화자산의 중요성에 대한 인식은 상대적으로 미약한 단계임

ㅇ ’00년대부터는 문화의 시대로 진입하여 자연환경 뿐 만 아니라 역사문화환경 보전을 강조하는 형태로 사회적 패러다임이 전환하고 있음. 이러한 측면에서 과거에는 보전이 경제적 손실이었으나 앞으로는 경제적 이익이 되는 시대에 접어듦

<역사문화환경 보전에 대한 사회적 패러다임 변화>

구분		1960-1990대 중반	1990년대 후반	2000년대 이후
추구가치		․경제적 효율성 ․개발우위	․친환경성 ․보존 중요성 인식	․문화성, 친환경성, 보존우위
보전의 효과	개인	․경제적 손실	․경제적 손실	․경제적, 정신적 이익
	국가	․경제적 손실	․이익	․경제적, 사회적 이익

2. 보존과 개발의 조화 필요성

ㅇ 경주 등 고도지역이 급속한 도시화와 산업화 과정에서 국토의 계획적 관리에 대한 준비가 안 된 상태에서의 개발은 무분별한 난개발로 이어졌고 ‘보존과 개발의 조화’ 또는 ‘지속가능한 개발’ 필요성이 제기됨.

ㅇ 문화유산이 비교적 잘 남아있는 ‘옛 도읍지’는 개발로부터 지켜내자는 인식, 더 이상 개발에 묻혀 고도의 정체성을 잃어서는 안 된다는 위기감에서 고도보존이 출발했음. 하지만 고도지역은 보존의 당위성도 중요하지만, 문화재로 인한 엄격한 행위제한으로 주민 생활 불편, 재산가치 하락 및 도심 슬럼화 등의 문제가 있어 주민 재산권의 합리적 보호도 절실한 지역임.

ㅇ 결국 고도보존 정책은 개발로부터 옛 도읍지의 문화유산과 자연환경을 지켜내면서, 동시에 그 곳에 살고 있는 주민의 생활불편을 해소하여 활력 있는 도시로 가꾸어가는데 있음

3. 문화재 보존정책의 변화

ㅇ 우리나라의 문화재 보존정책은 ’60년대 단위 문화재 보존정책에서 ’70~80년대 광역적인 문화재 보존정책으로의 전환을 모색했으나, 크게 성공적이지는 못함

- 공공지원 및 보상조치의 미비, 역사문화경관을 문화재가 있는 지역으로 인식하는 시각이 지배적이어서 문화재가 아닌 것은 모두 개발할 수 있다는 논리가 성립하여 문화재 주변의 난개발을 막기 어려웠음

ㅇ 이러한 과정에서 문화재만이 아니라 문화재 주변을 둘러싼 광역적 보존정책의 필요성 및 문화재 보존 관련 규제로 인한 손실보상의 필요성이 제기되었고 이러한 것을 제도화한 것이 고도보존법임.

<문화재 보존정책의 변화>

Ⅱ. 고도보존법 제정 및 개정 방향

1. 고도보존법 제정배경과 추진경과

ㅇ 고도보존법 제정 움직임은 문화재로 인해 도심 전체가 강한 규제를 받아온 경주지역에서 나타났음. 1980년대 후반부터 논의되기 시작하여 1990년대 후반 경주지역 국회의원을 중심으로 입법 발의되었으나 관계부처의 부정적 의견 등으로 구체적인 논의를 하지 못하였음.

ㅇ 이후 2000.12월에 경주역사유적지구 가 세계문화유산으로 등재되면서 유적보존과 함께 주변의 노후화된 한옥밀집지역의 체계적인 정비 필요성에 대한 공감대가 형성되었고, 다시 고도보존법 필요성이 제기되어 결국 2004.3월 의원입법으로 제정 되기에 이름.

경주역사유적지구는 월성지구, 대릉원지구, 황룡사지지구, 남산지구, 산성지구(명활산성)의 5개 지구로 되어 있으며, 주변 완충지역(buffer zone)까지 포함하면 경주 구도심의 대부분 지역이 세계문화유산 지역임

「고도(古都) 보존에 관한 특별법」제정․공포(‘04.3.5/법률 제7178호), 시행(’05.3.6)

<고도보존법 제정 경과>

ㅇ‘87년 : 대통령 공약사항으로 경주도시계획 재정비․시민불편해소를 위한

‘특별조치법’ 제정 추진(문화부, 건설부 공동), 입법유보

- 입법유보 사유 : 재원조달 불투명으로 법 제정의 실효성 없음

ㅇ’97.5 : 국회에서 역사고도보존법 제정의 필요성을 제기함에 따라 「’97년도 문화

유산의 해 조직위원회」로 하여금 전문기관에 용역을 의뢰 법안 시안 마련

-「옛 도시 보존법안」으로 한국문화정책연구원에서 시안 마련

ㅇ’98.3 : 문화재청(당시 문화재관리국)에서 위 연구용역을 토대로 관계기관(건설

교통부, 예산처 등)에 법 제정 필요성을 문의하였으나 부정적 의견으로

유보됨. 건교부는 고도보존은 현행법인 문화재보호법, 도시계획법 등으로

입법취지 달성이 가능하므로 특별법 제정이 불요하며, 특히 토지매수

청구권 인정, 손실보상규정은 타 법령과 형평성에 비추어 곤란하다는 입장

ㅇ’99.11 : 경주출신 국회의원(임진출, 김일윤 의원)이 ‘역사고도보존 및 정비촉진에

관한 특별법’ 의원입법 발의, 15대국회 임기만료로 자동폐기

ㅇ’01.11 : 제16대 국회에 다시 ‘고도보존및정비에관한특별법안’ 발의(김일윤 의원

외 143인)

- 국회 상임위 통과(‘03.12.16), 국회 본회의 통과(’04.2.9)

ㅇ‘04.3.5 : ’고도(古都) 보존에 관한 특별법‘ 제정․공포(법률 제7178호)

- 시행령․시행규칙 제정․시행(‘05.3.6)

2. 고도보존법 주요 내용 및 문제점

가. 고도보존법 주요 내용(’04년 제정)

ㅇ 고도의 정의

- 우리 민족의 정치․문화의 중심지로서 역사상 중요한 지위를 가진 경주․부여․공주․익산 그 밖의 대통령령이 정하는 지역

ㅇ 고도보존심의위원회 설치

- 고도지정, 고도보존계획 수립․시행 등에 관한 사항을 심의하고 고도보존사업을 효율적으로 추진하기 위하여 국무총리 소속하에 고도보존심의위원회(위원장 국무총리실장)를 둠

고도보존법 개정(’09.5.8 공포 / 11.9 시행)으로 위원장은 국무총리실장→문화재청장으로, 당연직 위원은 관계부처 차관․고도 관할 광역지자체 장→고위공무원으로 변경 예정임

- 고도보존심의위원회 위원은 문화재청장을 포함하여 관계부처 차관, 고도 관할 광역지방자치단체의 장, 문화재․도시계획 전문가로 구성

ㅇ 기초조사

- 고도 또는 지구를 지정할 필요가 있다고 인정되는 지역에 대하여는 기초조사를 실시

- 문화재(보호구역 포함) 및 문화재의 분포예상지역 현황, 그 주변 토지의 이용 현황, 도시기본계획 및 도시관리계획에 관한 사항 등에 대해 조사

ㅇ 지구의 지정

- 특별보존지구 : 고도의 역사적 문화환경의 보존상 중요한 지역으로 원형이 보존되어야 하는 지구

- 역사문화환경지구 : 특별보존지구의 주변지역 중 현상의 변경을 제한함으로써 고도의 역사적 문화환경을 유지․보존할 필요가 있는 지구

ㅇ 고도보존계획 수립․승인

- 기초조사를 토대로 지구지정을 한 때에는 당해 시장․군수․구청장은 관할 시․도지사와 협의하여 해당 지구에 관한 고도보존계획을 수립한 후 문화재청장에게 제출하고, 문화재청장은 관계부처 협의 및 고도보존심의위원회 심의를 거쳐 승인하도록 함

ㅇ 지정지구에서의 행위제한

- 특별보존지구 안에서는 건축물 또는 각종 시설물의 신축․개축․증축․이축과 택지의 조성, 토지의 개간 또는 토지의 형질변경 등의 행위를 할 수 없도록 함(예외적으로 문화재청장 허가 시 가능)

- 역사문화환경지구 안에서는 시장․군수․구청장의 허가를 받아 행하도록 함

ㅇ 이주대책

- 보존사업으로 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 터전을 잃게 된 자에게 이주대책을 수립․시행

ㅇ 토지․건물 등의 매수청구

- 지구 지정으로 인하여 토지․건물 등의 소유자가 역사문화환경 보존을 이유로 허가를 받지 못하여 본래의 용도로 이용할 수 없게 되면 토지․건물 등의 매수를 청구할 수 있고, 5년 이내에 매수토록 함

나. 현행 고도보존법의 문제점

ㅇ ’04년 의원입법으로 제정된 고도보존법은 선행연구 없이 일본의 고도보존법을 모델로 제정되어 법 목적, 역사문화환경 정의, 지구의 개념 등에서 우리 고도 현실과 부합하지 않음.

ㅇ 또한 법 목적, 지구의 개념 등이 문화재보호법의 개념을 벗어나지 못하여 도시계획 차원에서 고도의 역사문화환경을 광역적으로 보존하려는 취지는 부각되지 못함.

- 고도보존이 도시계획과 깊은 관계가 있음에도 문화재보호법 개념으로 접근함에 따라 공간계획이 아닌 단위 문화재 보존 측면으로 설계되어 있고

- 보존사업(사유지매입, 발굴조사, 유적정비․복원 등)이나 행위규제 내용이 문화재보호법과 중복되어 있음

ㅇ 규제에 상응하는 주민재산권 보상체계가 미흡하여 고도보존법의 핵심 이해당사자인 고도지역 주민으로부터 불신을 받고 있는 실정임.

- 또한 주민지원에 관한 사항이 규정되어 있지 않아 법 실효성 확보에 근본적인 한계를 가지고 있음

3. 고도보존법 개정방향

가. 현실 적합성 제고 및 문화재보호법적 시각 극복

□ 고도보존의 실체

ㅇ 고도(古都)는 “옛 도읍”을 의미하는 것으로 다른 도시와는 달리 일정한 시대에 걸쳐 도읍지로서 기능함에 따라 그 역사성과 이를 뒷받침하는 문화유산이 밀집되어 있는 곳임.

ㅇ 고도의 실체 파악을 위해서는 그 지역이 과거에 어떤 이유로 도읍이 되었는가를 우선 고려해야 함. 우선 방어기능, 생산기능, 지리적 위치를 보고 자리를 잡았을 것이고, 이후에는 정치․문화의 중심지 역할을 하면서 그 시대 사람들이 만들어낸 수많은 인문환경적 요소들이 있을 것임

ㅇ 결국 고도 보존은 도시공간(자연환경 포함) 차원의 보존을 요구하기 때문에 개별 문화재보존과는 차이가 있음. 즉 고도보존은 고도지역의 문화유산을 보존하는데 목적이 있다기보다는, 고도의 역사성과 문화유산은 물론, 고도의 입지를 가능하게 한 지리적 요소, 생산과 관련된 경작지 등을 모두 보존대상으로 하고 있음

□ 법 제정 목적 현실화

ㅇ 현행 법은 고도의 역사문화환경 보존 → 전통문화유산 전승을 목적으로 하는데, 전통문화유산 전승은 문화재보호법의 목적으로는 적절하지만 고도보존법 목적으로는 적절하지 못함

- 일본의 경우 : 고도의 역사적 풍토 보존을 위한 특별조치 → 국토애의 고양과 문화의 향상 발전에 기여

ㅇ 또한 재산권 제한에 상응하는 주민지원사항이 제도화되어 있지 못한 한계가 있음

ㅇ 따라서 고도보존법의 목적으로 고도의 역사문화환경 보존 및 주민지원 → 고도의 정체성 회복으로 규정함으로써 고도의 실정을 반영하고 문화재보호법과 차별성 있게 법 목적을 분명히 할 필요 있음

□ 고도보존의 핵심인 “역사문화환경” 정의 현실화

ㅇ 현행법은 역사문화환경을 건조물․유적 등과 주위의 자연환경으로 정의하여 문화재보호법적 시각을 벗어나지 못하고 있고, 고도가 입지하게 된 지리적 여건을 부차적인 것으로 인식하고 있음

ㅇ 따라서 역사문화환경을 고도의 생성․발전 과정의 배경이 되는 자연환경과 역사적 의의를 갖는 유․무형의 문화유산 등 고도를 구성하고 있는 일체의 요소로 인식할 필요 있음

- 고도가 입지하게 된 지리적 여건(산․하천 등), 경작지, 생산시설 등

- 고도의 핵심 인문환경적 요소(궁성, 사찰, 왕릉 등) 주변환경

- 고도 기능 상실 후 지속된 인문환경적 요소와 주변환경

- 현재 상태에서 고도를 대표하는 유적, 시설물 및 자연환경

<각 고도별 역사문화환경 요소(예시)>

< 경주 >

ㅇ 천년 고도로 지속될 수 있었던 지리적 여건

- 경주 분지를 둘러싸고 있으면서 방어기능을 한 산성 / 문화유적이 산재해

있고 자연경관의 핵심을 이루고 지역

(선도산, 명활산, 남산, 소금강산, 옥녀봉, 낭산, 토함산 등)

- 방어기능 역할을 하면서 설화가 풍부한 하천(북천, 남천, 서천)

ㅇ 왕경지구 핵심지역으로 궁성, 사찰, 고분 등과 그 주변지역

- 세계문화유산으로 등록된 경주역사유적지구 및 주변지역

(월성지구, 대릉원지구, 황룡사지 지구)

- 기타 왕경의 핵심유적 및 주변(성동전랑지, 황성공원지역 등)

- 동해지역(감은사지-문무대왕릉 및 대종천 주변지역)

- 시대변천을 읽을 수 있는 지역(경주읍성, 남고루, 교동한옥지구 등)

< 부여 >

ㅇ 고도가 될 수 있었던 지리적 여건

- 방어역할을 한 금강(백마강), 도성방어 및 역사경관을 형성하고 있는 주요

산성지역(부소산, 금성산 등), 도성경계인 나성 및 주변지역

ㅇ 도성을 구성하는 주요유적 및 주변지역

- 궁성 관련유적 및 주변지역(관북리유적 주변, 궁남지 등), 주요 사찰

(정림사지, 군수리사지, 왕흥사지), 왕릉지역(능산리고분군주변)

ㅇ 경작지 등 역사경관을 형성하고 있는 지역(군수리뜰 등)

< 공주 >

ㅇ 고도가 될 수 있었던 지리적 여건 : 방어역할을 한 금강

ㅇ 왕경을 구성하는 주요유적 및 주변지역

- 왕궁 관련유적(공산성 및 주변지역), 왕릉지역(송산리고분군 지역)

ㅇ 설화와 자연이 살아있는 지역(곰나루 및 연미산 지역)

ㅇ 시대 변천을 읽을 수 있는 주요 유적 주변

(목관아 지역/의료원 주변, 충청감영지역/공주사대부고터)

ㅇ 자연경관 회복대상지역(제민천 및 하류 미나리깡 등)

< 익산 >

ㅇ 별도(別都)를 조성하게 된 무왕 관련 유적 및 주변환경

(미륵사지/미륵산지역, 왕궁리유적/제석사지, 익산토성/쌍릉/마룡지 등)

ㅇ 기타 마한중심지 금마지역(난개발 방지 등)

□ 지구 개념 변경

ㅇ 현행법은 특별보존지구 지정 후 그 주변을 역사문화환경지구로 지정토록 되어 있어 접근 방법 자체가 문화재구역과 그 주변 500m 개념으로 접근하고 있고, 역사문화환경지구만을 독립적으로 지정할 수 없는 문제가 있음

ㅇ 역사문화환경지구 개념을 고도의 특성을 형성하는 역사문화환경을 보존할 필요가 있는 지역으로 규정함으로써 다양한 형태의 지구가 존재토록 함

	(현행)
	① 공존하는 경우
	역사문화환경지구
		특별보존지구
	(개정안)
	① 공존하는 경우				② 보존지구만 있는 경우		③ 특별보존지구만 있는 경우
	역사문화환경 보존지구
		역사문화환경 특별보존지구			역사문화환경 보존지구		역사문화환경 특별보존지구

□ 지구 지정 절차 변경

ㅇ 현행법과 같이 「지구지정 → 보존계획 수립」절차에 의할 경우 지역주민들이 불투명한 미래에 대한 막연한 불안감으로 지구지정 자체가 어렵고, 원활한 부처협의 등을 위해서는 지구지정 이전에 구체적인 보존계획 제시 필요

ㅇ 따라서 보존계획을 먼저 수립한 후 이를 토대로 지구지정이 될 수 있도록 함

- (현  행)  기초조사 → 지구지정 → 보존계획 수립

- (개정안)  기초조사 → 보존계획 수립 → 지구지정

나. 규제합리화 및 재산권의 합리적 보전

□ 문화재보호법과의 이중규제 해소

ㅇ ‘고도보존법’에 의한 지정지구가 ‘문화재보호법’에 의한 문화재지정․보호구역(영향검토구역)과 중복되는 경우 고도보존법에 의한 허가와 문화재보호법에 의한 허가를 중복하여 득하여야 하는 문제가 있음

ㅇ 이에 따라 문화재지정․보호구역 내의 행위는 문화재보호법에 의한 허가로 일원화하고, 문화재영향검토구역은 고도보존법에 의한 허가로 일원화함

□ 행위의 허용 범위 구체화

ㅇ 고도보존의 핵심은 보존에 있고 보존에는 행위규제가 수반되는데, 행위허가 기준이 구체화되어 있지 않아 지역주민들이 미래 예측을 할 수 없음

ㅇ 행정행위의 예측가능성 제고 및 규제합리화 차원에서 지정지구 내 행위제한 범위를 정하여 고시토록 함

□ 토지․건물 등의 협의매수 및 주민지원

ㅇ 고도의 역사문화환경 보존을 위해서는 재산권 제한이 불가피하지만, 제한의 내용이 건축물의 신․개축 등의 행위 자체를 금지하는 것이 아니라 허가를 받아 하도록 하고 있어 법적으로 손실보상의 가능성이 희박함

- ‘공용제한’의 경우 그 양태가 다양하고 보상기준 산정의 어려움 등으로 현행 법령 중에 손실보상 규정을 두고 있는 법령은 거의 없음

<재산권 제한의 종류 및 손실보상 가능성>

	내 용	손실보상의 가능성	비 고
공용 수용	재산권의 박탈행위	손실보상 가능	고도보존법 제17조 (일반법 : 공토법)
공용 사용	재산권의 박탈에 이르지 아니한 일시적 사용행위	손실보상 가능	고도보존법 제17조 (일반법 : 공토법)
공용 제한	수용․사용에 이르지 아니한 기타의 재산권 행사의 제한 행위	재산권의 사회적 제약을 넘는 특별희생인 경우만 보상 하지만, 판례는 이 경우에도 보상규정이 없는 이상 보상을 청구할 수 없음(보상입법이 이루어져야 보상 가능)	고도보존법 상 근거 규정 없음 (일반법 없음)

ㅇ 이러한 손실보상의 문제점에 대한 대안으로 ’99년 헌법재판소의 개발제한구역, 도시계획결정 등에 대한 헌법불합치 결정 이후 매수청구권 제도가 도입되었고, 현행 고도보존법에도 매수청구권 제도가 규정되어 있음

ㅇ 하지만, 매수청구권 제도는 행위허가를 받지 못하여 본래의 용도로 이용할 수 없게 된 경우로 요건을 엄격하게 제한함으로써 재산권 보상제도로서는 한계가 있음

- 매수청구요건이 충족되면 100% 재산권 보상이 이루어지지만, 그 요건이 충족되지 않으면 전혀 재산권 보상이 이루어지지 않음

<매수청구권 제도 사례>

유형	매수청구요건	관련법률/조항
Ⅰ	1. 지구 지정	백두대간 보호에 관한 법률 제10조의2 산지관리법 제13조의2 수목원 조성 및 진흥에 관한 법률 제19조의3 전원개발촉진법 제12조 폐기물 처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원등에 관한 법률 제17조

Ⅱ	1. 지구지정 2. 종래의 용도로 사용할 수 없어 효용이 현저히 감소된 경우나 토지의 사용․수익이 사실상 불가능한 경우	개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제17조 군사기지 및 군사시설 보호법 제17조 도로법 제53조 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제29조
Ⅲ	1. 지구지정 2. 종래의 용도로 사용할 수 없어 효용이 현저히 감소한 경우	자연공원법 제77조 무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률 제24조

ㅇ 이러한 매수청구 제도의 한계를 보완하고 재산권 침해와 공익간의 비례성을 회복하여 주민 불만을 해소하기 위해 규제받는 토지․건물 등을 소유자와 협의하여 매수할 수 있도록 하고 주민지원제도를 도입함

<타 법률의 주민지원제도(사례)>

법률명	규제대상	주민지원 내용
개발제한 구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법	개발제한구역	생활편익사업, 복지증진사업
수도법	상수원보호구역	소득증대사업, 복지증진사업, 육영사업, 기타
한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 등(금강, 낙동강, 영산강 포함)	상수원관리지역	소득증대사업, 복지증진사업, 육영사업, 오염물질 정화사업
백두대간 보호에 관한 법률	백두대간 보호지역	소득증대사업, 복지증진사업, 시설설치사업, 기타
자연공원법	자연공원구역	생활환경 개선사업, 복리증진사업, 기타
폐기물 처리시설 설치 촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률	주변영향지역	소득증대사업, 복지증진사업, 육영사업, 기타

다. ’09년 고도보존법 개정방향

구 분	현 행	개 정 방 향
법 명칭 변경	고도 보존에 관한 특별법	고도 보존 및 지원에 관한 특별법
법 주관 부처 변경	문화체육관광부장관	문화재청장
목적 변경	ㅇ고도의 역사적 문화환경 보존→ 전통문화유산 전승(제1조)	ㅇ고도의 역사문화환경 보존 및 주민지원→ 고도의 정체성 회복(제1조)
역사 문화 환경 정의 변경	ㅇ“역사적 문화환경”이란 역사적 의의를 갖는 전통과 문화를 구현․형성하고 있는 건조물․유적 등과 주위의 자연환경이 일체를 이루고 있는 것(제2조)	ㅇ“역사문화환경”이란 고도의 생성․발전 과정의 배경이 되는 자연환경과 역사적 의의를 갖는 유․무형의 문화유산 등 고도를 구성하고 있는 일체의 요소(제2조)
지구 개념 변경	ㅇ특별보존지구 : 고도의 역사적 문화환경의 보존상 중요한 지역으로 원형(原形)이 보존되어야 하는 지구 ㅇ역사문화환경지구: 특별보존지구의 주변지역 중 현상(現狀)의 변경을 제한함으로써 고도의 역사적 문화환경을 유지하고 보존할 필요가 있는 지구	ㅇ역사문화환경 특별보존지구 : 고도의 역사문화환경 보존상 핵심이 되는 지역으로 그 원형을 보존하거나 원상이 회복되어야 하는 지역 ㅇ역사문화환경 보존지구 : 고도의 특성을 형성하는 역사문화환경을 보존할 필요가 있는 지역
지구지정절차변경	ㅇ기초조사→지구지정→보존계획수립 (제5조, 제9조)	ㅇ기초조사→보존계획수립→지구지정 (제5조, 제8조)
문화재보호법과의 이중규제 해소	< 신 설 >	ㅇ특별보존지구와 역사문화환경지구가 ‘문화재보호법’에 의한 문화재보호구역(영향검토지역 포함)과 겹치는 경우 -문화재보호구역 내의 행위는 문화재보호법에 따르고 -문화재영향검토구역은 고도보존법에 따르도록 함 ※매장문화재 보호와 지표조사 : 문화재보호법에 따름.
재산권 보전 근거 마련	< 신 설 >	ㅇ협의 매수 근거 -역사문화환경 보존을 위해 매수가 필요한 토지․건물 등은 그 소유자와 협의하여 매수할 수 있음
	< 신 설 >	ㅇ주민지원사업 근거 -지정지구 주민의 생활편익과 복지증진 등을 위하여 지원사업을 시행할 수 있음

Ⅲ. 고도보존사업 추진 현황 및 향후 계획

1. 고도보존사업 추진절차 개관

	1. 고도지정		ㅇ 경주, 부여, 공주, 익산(법 제2조) ※ 경주 등 4개 도시 이외의 도시를 고도를 지정하려면 기초조사 실시 및 고도보존심의위원회 심의를 거쳐 고도로 지정(법 제6조, 제7조)하되, 대통령령에 반영하여야 함
	2. 기초조사		ㅇ 지구지정을 위해 법 제6조에 따라 실시 ㅇ 조사 사항 - 문화재 및 문화재 분포예상지역 현황 - 문화재 및 문화재 분포예상지역 주변 토지 이용 현황 등
	3. 보존계획 수립		ㅇ 관할 시장․군수가 보존계획 수립, 제출(법 제9조 제1항) ㅇ 문화재청장이 관계기관 협의 후 고도보존심의위원회 심의를 거쳐 승인(법 제9조 제2항)
	4. 지구지정		ㅇ 문화재청장은 관계기관 협의 후 고도보존심의위원회 심의를 거쳐 지구(특별보존지구, 역사문화환경지구) 지정(법 제8조)
	5. 보존사업 실시		ㅇ 보존사업 시행 ※ 지자체가 아닌 보존사업시행자는 고도보존심의위원회 심의를 거쳐 지정

2. 고도보존 기초조사

ㅇ 고도지역에 대한 기초조사 연구용역('05.12월~'07.8월)을 실시

- 기초조사는 관계전문가 자문을 바탕으로 크게 문화재 분야와 도시계획 분야로 나누어 실시됨

- 조사내용은 각 고도 지역의 문화재(보호구역 포함) 현황, 토지이용 및 도시계획 현황 등임

ㅇ 고도보존은 기존의 평면적인 문화재보존 차원을 넘어 고도의 공간구조를 포함해야 하는 관계로「역사적 골격」과「도시조직」의 큰 틀에서 고도를 해석할 수 있도록 기초조사 연구를 진행하였으며, 방대한 현황분석을 토대로 고도보존 기본방향을 설정하고 이를 통하여 지구지정(안)을 제시함

- 경주 : 왕궁지구 등 15개지구, 부여 : 정림사지 지구 등 10개지구, 공주 : 공산성지구 등 6개지구, 익산 : 미륵사지지구 등 3개지구

ㅇ 한편, 기초조사 결과가 주민 재산권에 미치는 영향을 감안, 충분한 주민 의견 수렴을 위해 고도 관할 지방의회 의장․의원, 시장 등을 대상으로 한 사전설명회, 일반 주민을 대상으로 한 주민설명회, 주민대표 합동토론회를 개최함

3. 고도보존계획 수립

ㅇ 기초조사가 2007. 8월 완료되었지만, 고도 지역 주민들이 불투명한 미래에 대한 막연한 불안감으로 지구지정 자체를 반대하고 있어 주민의 동의와 협조 하에 고도보존사업을 추진하기 위해 고도별 보존계획 수립에 착수함

ㅇ 고도보존계획은 10년을 계획단위로 하여 시범지구를 대상으로 역사문화환경 보존․정비에 관한 사항, 토지․건물 등의 보상에 관한 사항, 주민지원 및 재원확보에 관한 사항 등을 포함하여 수립함

- 시범지구는 고도 골격 회복의 상징성, 사업추진의 편의성, 사업의 파급효과 등을 고려하여 선정

ㅇ 부여 고도보존계획은 부여 고도의 현황분석 및 고도 골격 분석을 바탕으로 전반적인 수준에서 고도 공간관리계획을 수립함. 또한 사비 백제 왕궁으로 추정되는 관북리, 쌍북리, 구아리 일원을 시범지구(가칭 사비왕궁지구)로 선정하고 고도골격 회복계획, 역사문화 경관계획 등을 수립하고 소요예산 및 주민지원 내용을 구체화함.

- 이 과정에서 문화재․도시계획 분야의 전문가 뿐 만 아니라 백제사적연구회 같은 향토사학자의 의견을 수렴함

- 또한 지역 주민 의견수렴을 위해 관북리․쌍북리 주민 설명회, 부여군민 대상 설명회를 개최함.

ㅇ 공주고도보존계획은 ’08.10월, 익산․경주 고도보존계획은 ’08.12월에 착수하여 현재 추진임.

< 고도별 보존계획 수립 추진 현황 >

	부 여	공 주	익 산	경 주
연구기간	’08.3월～’09.3월	’08.10월～’09.10월	’08.12월～’09.12월	’08.12월～’10.6월

4. 지구 지정

ㅇ 지구 지정은 보존계획이 수립된 시범지구를 대상으로 지역주민의 동의를 전제로 지정하고 점진적으로 지구 지정을 확대해 나갈 계획임

- 부여의 경우 관계부처 협의 및 고도보존심의위원회 심의를 부여 고도보존계획 승인한 후 지구 지정 추진

5. 고도보존사업 시행

ㅇ 고도보존사업은 법 취지와 고도의 실체를 고려할 때, 개별 문화재 보존 뿐 만 아니라 그 문화재가 입지하게 된 지리적 환경과 배경을 살려주어야 하며, 도심경관 등을 개선하는데 초점이 맞추어져야 할 것임

ㅇ 고도보존사업은 대체로 궁성지, 왕릉지, 성곽지, 사찰지 등 고도의 실체 확인이 필요하거나 산․하천과 같이 고도의 생성․발전의 지형적 배경이 되는 지역은 절대적인 보존이 필요함

ㅇ 고도 핵심골격의 주변지역은 외관 개선을 통해 주거 환경을 개선하고, 기존에 건물이 없는 농경지와 습지는 보존하여 경관을 유지하며, 한옥․공연장․공원․전통문화거리․이주단지 등을 조성하여 지역 활성화를 도모할 수 있는 방안을 모색할 계획임

6. 향후 추진방향

ㅇ 고도의 역사문화환경을 조성하는 것은 국가적으로는 우리나라의 정체성․역사성을 회복하는 것이지만, 고도라는 도시 차원에서는 새로운 도시 발전의 계기가 되기 때문에 국가가 제도적 장치를 마련하고 관련 재원을 확보하는 것도 중요하지만, 해당 고도지역 지방자치단체의 의지와 지역주민들의 적극적인 참여가 더욱 중요하다고 할 것임

ㅇ 앞으로 법령 정비, 지구 지정, 재원 확보 등 고도의 역사문화환경 조성을 위한 정책을 지속적으로 추진하고 무엇보다도 중요한 지역 주민의 이해와 협력을 이끌어내도록 노력해 나갈 것임.