매장문화재 보호관리체계 강화

(미흡사례 2)

- 목   차 -

Ⅰ. 정책추진 개요	3

Ⅱ. 정책 과정 및 성과 평가

1. 「정책형성단계」평가	5

가. 정책목표의 적합성

나. 계획내용의 충실성

2. 「정책집행단계」 평가	7

가. 시행과정의 효율성

나. 시행과정의 적절성

3. 「정책성과단계」 평가	8

가. 목표의 달성도

나. 정책영향

다. 정책의 효과

Ⅲ. 분석 및 종합평가	13

토지·해저 또는 건조물 등에 포장된 문화재를 말함

◎ 개발공사가 이루어지기전 매장문화재 분포여부에 대한 사전검토를 위해 지표조사 실시

- 사업면적 3만㎡ 이상 건설공사는 의무, 3만㎡미만 공사는 제한적으로 실시

◎ 연구목적 또는 건설공사를 위해 문화재청장의 허가를 받아 발굴조사 실시

◎ 문화재 조사업무는 사업시행자가 조사기관과 계약을 통해 수행하고, 이에 수반되는 비용은 원칙적으로 사업시행자 부담

- 소규모 단독주택 등의 경우 예외적으로 국가에서 지원

「매장문화재」개념

Ⅰ	정책추진 개요

ꏚ 문제의 제기

ㅇ 건설사업 증가 및 대규모 국책사업 추진으로 개발 수요는 점차 증가하는 한편 문화재조사기관 및 인력은 부족한 실정으로 문화재조사 수급 불균형이 심화됨.

ㅇ 사업시행자들은 지표 및 발굴조사에 필요한 조사비용과(‘05년 약 1,800억원)하고, 문화재 보존에 따른 사업 중단 및 축소, 문화재 이전 등에 따른 추가비용 부담으로 과다한 사적 비용 문제 제기

ㅇ 문화재조사 수행시 조사비용 및 기간 산정의 객관성과 투명성 부족, 민간법인체계인 조사기관의 공공성 부족으로 사업시행자와 조사기관간 불신 발생으로 투명한 조사품셈 제정, 문화재유적분포지도 및 매장문화재 GIS 등 매장문화재 분포를 객관적으로 미리 추정할 수 있는 시스템 구축 완비가 요구됨

ꏚ 정책목표

ㅇ 문화재 조사 수급 균형 및 조사의 공공성을 제고하여 개발사업에 따른 문화재 조사를 원할히 추진하고 매장문화재 보호관리체계를 강화한다.

ꏚ 정책추진의 주요 원칙

ㅇ 문화재 조사 수요 감소 및 공급 역량 확대

- 개발사업 증가, 행정중심복합도시, 기업도시, 혁신도시 등 대형국책사업 추진으로 문화재 조사 수요는 증가 추세

- 반면, 문화재 조사기관 및 인력의 단기적 공급에는 한계가 있으므로 이에 대한 대응책 마련

ㅇ 매장문화재 조사의 공공성․투명성 제고

- 매장문화재가 갈등의 대상이 아닌 국민의 자발적 참여와 관심속에서 그 보호의 뿌리를 내릴 수 있도록 조사비의 투명성 제고, 객관적 보존기준 마련, 과도한 사적 부담 완화 추진 필요

ㅇ 매장문화재의 사전 보호체계 강화

- 문화유적 분포지도 완료 및 GIS를 구축 지속 추진으로 사업 계획 수립·시행시 반영토록 함으로써 사전적 보호체계 강화

Ⅱ	정책 과정 및 성과 평가

1. 「정책형성단계」평가

가. 정책목표의 적합성

ㅇ 참여정부 국정목표「국민과 함께하는 민주주의」를 달성하기 위하여 문화재청은 기관의 미션을「문화유산의 보존과 활용을 통하여 민족정체성을 확립하고 인류문화 발전에 기여한다」로 정하였으며,

- 정책목표 중 하나인 「문화유산 보존관리 기반확충」의 세부이행과제로서 매장문화재 보호관리체계 강화를 추진하였음.

ㅇ 또한, 세부이행과제로서 매장문화재 조사의 공공성 제고, 문화재 조사체계의 합리적 개편, 문화재조사 및 보호 강화, 매장문화재 사전․사후적 보존관리 강화를 선정하여 개발사업 증가에 따른 정책여건 변화에 능동적으로 대처

	< 세부이행과제 >
발굴조사기관협의체 설립 등 매장문화재 조사의 공공성 제고 - 공익 조정기능 강화 및 발굴조사기관협의체의 법정 법인화 추진 - 발굴 조사기관 등록제 도입을 통한 전문화 유도 개발사업 관련 문화재 조사체계의 합리적 개편 - 환경영향평가법상의 문화재 조사와 문화재 지표조사의 통합 추진 - 지표․발굴조사 매뉴얼 및 객관적 조사비 산출 연구 추진 문화재조사 및 보호 강화 - 우리군 주둔지 및 주한 미군기지내 문화유적 학술조사 - 행정중심복합도시 건설예정지 내 문화재 조사․보호 및 활용방안 강구 매장문화재 사전․사후적 보존관리 강화 - 시․군․구별 문화유적분포지도 제작 및 매장문화재지리정보체계(GIS) 구축 - 마산 진동, 상주 봉룡동, 춘천 신매리 등 발굴유적 보존관리 방안 마련

나. 계획내용의 충실성

ㅇ「정책의 필요성→정책 달성목표→정책 달성도구」의 핵심사항을 규정하고, 그에 따른 세부작업을 진행

정책필요성	달성목표	달성도구
ㅇ매장문화재의 보존관리 체계 강화 ㅇ매장문화재 조사를 통한 국민불편 해소	ㅇ매장문화재 조사의 공공성 제고 ㅇ문화재 조사체계의 합리적 개편 ㅇ문화재조사 및 보호 강화 ㅇ매장문화재 사전․사후적 보존관리 강화	ㅇ발굴조사기관협의체의 법정 법인화 추진 ㅇ발굴 조사기관 등록제 도입 ㅇ지표․발굴조사 매뉴얼 및 객관적 조사비 산출 연구 추진 ㅇ행정중심복합도시 건설예정지 내 문화재 조사․보호 및 활용방안 강구 ㅇ시․군․구별 문화유적분포지도 제작 및 매장문화재 지리정보체계(GIS) 구축

ㅇ 이를 위해 ‘04년12월부터 2차례의 공청회 및 이해관계자, 시·도 담당자 연찬회 등을 실시하여 적극적 의견수렴 결과를 토대로 계획에 반영하였음.

2. 「정책집행단계」 평가

가. 시행과정의 효율성

ㅇ 문화재조사기관협의체 설립, 조사기관 등록제 추진, 지표조사 매뉴얼 및 품셈 작성, 시․군․구별 문화유적분포지도 제작 및 매장문화재지리정보체계(GIS) 구축 등 주요 사업이 계획대로 추진되고 있음.

ㅇ (사)한국문화재조사연구기관협회의 정상활동을 위해 재원을 조기투입(3월)함으로써, 중요 사업 착수가 가능하게 하였으며, 사업추진실적 모니터링을 정기적으로 실시하여 사업추진의 적정성을 기하였음

나. 시행과정의 적절성

ㅇ 모니터링 등을 통해 파악된 행정여건․상황변화에 적시에 적절히 대응하였음.

- (사)한국문화재조사연구기관협회 상반기 모니터링 결과 윤리위원회 운영세칙 마련, 조사기관 등록제 세부 방안 논의, 소규모 발굴비 지원 제도 관련 객관적 조사비용 기준 마련이 필요하다는 의견 제시

ㅇ 발굴조사 기관 부족에 따른 문제를 조사기관 및 조사원의 역량을 제고하여 고품질의 조사를 통해 조사의 효율성을 높이도록 하였음.

· 조사기관 전국법인화 추진 (2006년도 10개 기관)

ㅇ 대규모 국책사업 추진 (행정중심복합도시)에 따른 문화재 조사대책 마련 · 추진

- 지표조사 완료보고 및 발굴허가신청사항에 대해 문화재위원회 심의를 거쳐 신속한 행정처리

- 2006. 12월 현재 7개지역 50개소 70만평허가(면적기준 20%, 유적기준 40%)

- 문화재위원회에 소위원회를 구성, 행복도시내 문화재 중요사안 발생시 현지에서 신속한 결정 유도

ㅇ 시행과정에서 매장문화재 제도개선 방안에 대한 의견수렴관련기관․정책과의 연계 및 협조체제를 구축하고 이를 운영하였음.

- 학계, 문화재위원 의견수렴 (10.27)

- 사업시행자, 조사기관 의견수렴 (11.2)

3. 「정책성과단계」 평가

가. 목표의 달성도

ㅇ 과제의 목표달성비율

성과지표명	목표치(a)	실적치(b)	목표달성도(b/a,%)
ㅇ발굴전문법인 전국법인화 비율	50%	59%	118
ㅇ지표조사 품셈 및 매뉴얼 작성 추진 실적	100%	100%	100%
목표달성도 평균	109%달성 (목표치 대비 9% 초과달성)

ㅇ 지표조사 품셈 및 매뉴얼 작성 작성완료되어 2007년도 검토를 거쳐 시행할 예정이고, 발굴조사 품셈은 2007년도 중 작성을 완료할 예정이므로 당초 설정한 목표는 100% 달성하였음.

나. 정책영향 및 효과

ㅇ 조사기관의 협의기구인 (사)한국문화재조사연구기관협회의 법정법인화 및 주요사업추진에 국비 지원을 추진함으로써, 민간분야에서 주로 담당하고 있는 문화재조사의 공공성을 제고함.

ㅇ 그간 객관적이고 투명한 조사품셈이 불비하였으나, 지표조사 품셈을 작성함으로써 문화재조사비 산정의 투명성을 제고하여 사업시행자와 조사기관간의 불신을 해소

ㅇ (사)한국문화재조사연구기관협회 업무 처리 및 만족도에 대한 자체 설문조사(05.10월중 실시)결과

- 고객만족도 지수는 100점 기준으로 하였을 때 민원인은 평균 86.59점을 나타냈으며, 내부고객 및 전문가의 평균은 82.26점으로 민원인이 내부고객 및 전문가에 비해 높은 수준의 만족도를 나타내고 있음

- 향후 동 협회에 대한 지속적 지원을 통해 문화재조사의 편의성 제고 및 공공성 제고를 위한 노력 필요함.

< 한국문화재조사연구기관협회 만족도 결과 >

ㅇ 민원인 만족도 조사결과

평가차원		평가항목		평균(100점기준 : 86.59)
항목 만족도	유용성	고객이 사업에 대해 느끼는 필요성의 정도		100	81.482
	신속성	담당자의 업무처리 신속성, 민원처리 소요시간		44.446
	적절성	소규모 발굴지원사업의 목적 및 사업내용의 적절성 여부		100
체감만족도		사업에 대해 전반적으로 느끼는 총체적 만족도	소규모 발굴지원사업에 대한 경제적 만족도	88.933	91.699
			협회 사업 전반에 대한 만족도	94.466

ㅇ 내부 고객 및 전문가 만족도 조사결과

평가차원		평가항목(100점기준)		평균(100점기준) 82.26
항목 만족도	의견 수렴도	사업의 수립 및 집행과정에서 고객의 의견을 수렴한 정도	문화재 조사비용의 산출방식 (75.05)		77.232	82.2
			조사연구원들의 전문성(70.875)
			회원심사제도 및 조사원 자격증 제도(85.771)
	신속성	담당자의 업무처리 신속성, 민원처리 소요시간(소규모 발굴 지원사업 관련)			63.36
	적절성	사업목적 및 사업내용의 적절성 여부			90.04
	투명성	사업수립 및 추진과정의 공개를 통한 사업협조 노력			79.192
	유용성	고객이 사업에 대해 느끼는 필요성의 정도			100
	효과성	사업이 의도하는 성과가 나타나는 정도	표준품셈 및 매뉴얼에 대한 일반인의 신뢰도(88.142)		83.379
			표준품셈 및 매뉴얼에 대한 공공성 및 공익성(79.192)
			보고서 평가제(85.458)
			소규모발굴지원 사업에 대한 공공성 및 공익성(86.72)
			윤리강령 제정(75.033)
			협회 학술지 발간(85.742)
			조사원 재교육(83.367)
체감만족도		협회 사업에 대해 전반적으로 느끼는 총체적 만족도	담당자의 태도(80.04)		82.32
			학술성 제고와 관련된 사업(83.358)
			공공성 및 공익성 관련 사업(81.283)

Ⅲ	분석 및 종합평가

ㅇ 매장문화재 조사 등과 관련하여 제기된 여러 문제점에 대한 심층적인 분석․검토 및 이해 관계자 등의 폭넓은 의견수렴을 통해 보다 합리적이고 고품질의 정책대안 도출에 노력

ㅇ 조사기관협의체 설립, 민원성 소규모 발굴조사 지원체계 구축 등 국민편익과 직결되고 체감지수가 큰 제도개선 과제를 집중 발굴, 이를 착실히 추진하는 한편, 주한미군기지내 우리 문화재의 보호와 관리를 위한 관련 절차서 마련 등 가시적 성과 도출

ㅇ 행정중심복합도시, 혁신도시,기업도시 등 대규모 국책사업 추진에 따른 문화재 조사․보호 및 활용방안 강구를 위해 노력하였으나, 조사 수요 대비 인력 등의 공급 부족문제와, 발굴조사의 장기화, 조사비의 과다로 인한 불편도 해소하여야 할 과제

ㅇ 문화재에 대한 국민적 관심 제고, 개발사업의 증가, 행복도시 및 혁신도시·기업도시 건설 등으로 문화재 조사 수요 급증에 따른 개발사업과 문화재 보호의 조화로운 수행을 위해 매장문화재 조사비용의 사업시행자 부담원칙 등에 따른 사회적 갈등의 완화 및 해소를 위한 정책시스템 구축 필요